每經(jīng)編輯｜王迎春

建議代表：蔡繼明  全國政協(xié)委員 清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任

關(guān)鍵詞：土地管理法

主要建議：我國目前的城市化進(jìn)程嚴(yán)重滯后，城鄉(xiāng)居民收入實(shí)際差距仍高達(dá)4-5倍，居于世界領(lǐng)先水平，應(yīng)深化土地制度改革，應(yīng)允許農(nóng)村集體宅基地的使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租。

提案全文：

一、我國目前的城市化進(jìn)程嚴(yán)重滯后

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民的收入差距已經(jīng)由2.5倍擴(kuò)大到3.3倍。近兩年來雖然農(nóng)村居民人均純收入的增長速度略高于城市居民人均可支配收入增長速度，如果考慮到城鎮(zhèn)居民享有各種補(bǔ)貼、勞保福利和社會保障等隱性收入，以及農(nóng)民尚需從純收入中扣除用于再生產(chǎn)的部分，我國的城鄉(xiāng)居民收入實(shí)際差距仍高達(dá)4-5倍，居于世界領(lǐng)先水平。

我國城鄉(xiāng)居民收入差距過大的主要原因是城市化速率嚴(yán)重滯后于工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。我國從1978年到2011年33年中，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長９.8％，大大高于同期資本主義發(fā)達(dá)國家年均增長２.５％、世界年均增長３％和發(fā)展中國家年均增長５％的速度。但我國的城市化水平僅從1978年的17.92％，提高到2011年的51%?？紤]到目前我國城鎮(zhèn)化水平是以城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋嚷蕼y算的，而城鎮(zhèn)人口定義為“城鎮(zhèn)戶籍人口+暫住人口”，暫住人口又是以在城鎮(zhèn)有固定工作、居住半年以上為標(biāo)準(zhǔn)的，而所謂51%的城鎮(zhèn)人口中，至少有10%屬于進(jìn)城的務(wù)工農(nóng)民，他們并沒有真正變成城市居民！由此可見，我國實(shí)際的城市化水平遠(yuǎn)比官方公布的低得多。

正是由于我國目前城市化真實(shí)水平過低，18.2億畝的耕地分?jǐn)偟?.2億多農(nóng)戶，戶均不到10畝地，不僅遠(yuǎn)低于美國（300倍）、歐盟（30倍）和日本及韓國（3倍），而且遠(yuǎn)低于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的最低水平（50畝）。以如此世界上幾乎是最小的家庭耕地規(guī)模，要讓農(nóng)民脫貧致富奔小康，是完全不可能的?？s小城鄉(xiāng)居民收入差距的根本途徑，是加快城市化進(jìn)程，一方面使轉(zhuǎn)化為城市居民的農(nóng)民本身收入水平和生活水平有大幅度提高，另一方面使較少量留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民耕種較多的土地，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而大幅度提高務(wù)農(nóng)的收入。

我認(rèn)為，從“十二五”時(shí)期開始，我國要用20年時(shí)間首先解決“半城市化”問題，也就是說，要以平均每年2000萬人的速度，到2030年基本解決4億農(nóng)民工及其家屬的進(jìn)城和落戶問題，使他們享受與城市原有居民同等的公共服務(wù)和各項(xiàng)權(quán)利。然后，我們再用20年時(shí)間，以每年1個(gè)百分點(diǎn)的速度，到2050年，使我國的城市化水平提高到85%左右。只有這樣，才能達(dá)到基本現(xiàn)代化的要求。

正因?yàn)槿绱耍ㄗh將加快城市化進(jìn)程，確定為我國今后40年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)戰(zhàn)略。

二、城鄉(xiāng)二元土地制度的障礙

制約我國城市化進(jìn)程的一個(gè)重要因素是我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度。

我國憲法規(guī)定：城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。但同是土地公有制，二者并非同地、同權(quán)、同價(jià)。

首先，憲法賦予了國有土地所有者（國務(wù)院作為代表）對其土地?fù)碛腥慨a(chǎn)權(quán)，包括占有權(quán)、處置權(quán)、使用權(quán)、剩余索取權(quán)等，而集體土地所有者卻不能買賣其土地，其所有權(quán)是殘缺不全的；

其次，國有土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租給任何合法的經(jīng)濟(jì)主體（包括國有企業(yè)、非公有制企業(yè)以及外資企業(yè)），而集體土地使用權(quán)只能首先在集體成員內(nèi)部初始配置，但宅基地使用權(quán)不能抵押和轉(zhuǎn)讓給集體成員之外，農(nóng)地的承包權(quán)亦不能抵押，其流轉(zhuǎn)也受到一定限制；

再次，土地管理法規(guī)定，任何個(gè)人和單位從事建設(shè)，必須申請使用國有建設(shè)用地。農(nóng)民在自己的宅基地上以及村民集體在集體建設(shè)用地上建設(shè)的住房既不能抵押，亦不能向城鎮(zhèn)居民出售，這就堵塞了農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)收入的渠道。

上述城鄉(xiāng)二元土地制度，嚴(yán)重地阻礙著我國城市化進(jìn)程。

首先，農(nóng)民分享工業(yè)化城市化的平等權(quán)利受到限制。工業(yè)化城市化進(jìn)程中凡是需要占用農(nóng)村集體土地的，無論是否出于公共利益的需要，一律采取政府征收的形式變成國家所有，而政府對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，完全是單方面壟斷定價(jià)，其水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被征地的真實(shí)價(jià)值或機(jī)會成本，二者的差額被地方政府攫取。從2003年到2008年，政府得自土地出讓的凈收益高達(dá)1.7萬億，僅2010年全國土地出讓金就高達(dá)2.9萬億，同比前年增長106.2%，超過了全國財(cái)政收入的三分之一。很多地方政府的土地出讓金超過了預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入。這種征地制度剝奪了4千萬失地農(nóng)民平等分享土地增值的權(quán)利，其中相當(dāng)大一部分成為就業(yè)無崗、務(wù)農(nóng)無地、社保無份的“三無農(nóng)民”，完全被排除在工業(yè)化城市化進(jìn)程之外。

其次，農(nóng)村人口城市化滯后于土地空間城市化。現(xiàn)行的征地制度促使地方政府熱衷于通過征地不斷擴(kuò)大城市的空間，并歡迎農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工推進(jìn)城市建設(shè)，但本能地抵制農(nóng)民工在城里落戶，因?yàn)榍罢邥黾诱氖杖牒凸賳T的政績，而后者則會增加財(cái)政的負(fù)擔(dān)。正因?yàn)槿绱?，我國的人口城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化和空間城市化：改革開放以來，城市的空間擴(kuò)大了4倍，而城市的戶籍人口只擴(kuò)大了2倍，1.5億左右被統(tǒng)計(jì)在城鎮(zhèn)人口中的農(nóng)民工，實(shí)際上處在半城市化或偽城市化狀態(tài)，而占其中70%的新生代農(nóng)民工，則處在城市和農(nóng)村兩方面都難以融入或難以被接納的尷尬局面，如不妥善解決，必將成為嚴(yán)重的社會問題。

再次，農(nóng)民的土地不能為他們進(jìn)城落戶提供財(cái)產(chǎn)支持。農(nóng)村居民的住房（連同宅基地）不能抵押，亦不能向城鎮(zhèn)居民出售，高達(dá)60-70億平方米的小產(chǎn)權(quán)房不能進(jìn)入市場，這一方面堵塞了農(nóng)民唯一能夠抵押融資的渠道，另一方面抑制了農(nóng)民房產(chǎn)的資本化，使他們的土地不能為他們進(jìn)城落戶提供財(cái)產(chǎn)支持。

不僅如此，農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地17萬平方公里，超過全國城市建成區(qū)總面積3倍以上。即使簡單地通過舊村改造和新村規(guī)劃，就可以至少節(jié)省出三分之一的建設(shè)用地。但是，我國工業(yè)化城市化進(jìn)程中急需的這筆巨量的寶貴的土地資源，并沒有按照市場原則給農(nóng)民帶來巨額財(cái)富：這些土地或者大部分沉睡在廣袤的農(nóng)村，或者被地方政府以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊薪ㄔO(shè)用地。此外，很多城市旨在徹底鏟除城市中農(nóng)村集體土地所有權(quán)殘余的城中村改造，無疑將切斷農(nóng)民長期分享城市土地增值的源泉，同時(shí)也會使被驅(qū)趕出城中村或“貧民窟”的農(nóng)民工的居住成本大幅度提高，抬高他們進(jìn)城落戶的門檻。

最后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化難以推進(jìn)。目前的土地制度和政策，不是限制農(nóng)村承包地和宅基地轉(zhuǎn)讓，就是規(guī)定無償退出。由于缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，兩億多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民大都在農(nóng)村保留著宅基地和承包地，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)額不足10%，這不僅使農(nóng)民工難以獲得在城里安家落戶和創(chuàng)業(yè)發(fā)展的資金，而且難以斬?cái)嗯c農(nóng)地千絲萬縷的聯(lián)系，從而阻礙了農(nóng)地向種糧大戶的集中即農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化難以推進(jìn)。

三、深化土地制度改革的建議

1. 要根據(jù)中共十七屆三中全會的精神，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，逐步縮小國家行政性征地的范圍，在符合法律和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下，應(yīng)該允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，和國有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)。

這意味著我們今后城市建設(shè)和工業(yè)化進(jìn)程如果要占用農(nóng)村土地，就應(yīng)該允許農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)入市場，不能一律采取政府征收的辦法。因?yàn)檎魇站鸵馕吨淹恋?ldquo;變性”（改變所有權(quán)性質(zhì)），作為“轉(zhuǎn)用”（轉(zhuǎn)變土地用途）的條件。土地用途的改變本來應(yīng)該去用規(guī)劃去管，而不能用所有權(quán)去管：如果按照規(guī)劃某片地不能建住宅，就是把它變成國有土地也不能建；如果按照規(guī)劃能建住宅，就是農(nóng)村集體所有的土地也應(yīng)該能建住宅。在土地用途管制上應(yīng)該是一視同仁的。

政府征收農(nóng)民土地的唯一根據(jù)是公共利益的需要。但憲法只是強(qiáng)調(diào)征收農(nóng)民集體土地必須出于公共利益的需要，并不是說只要出于公共利益的需要就一定要征收。公共利益的需要同樣可以使用非國有土地，正如城市大量的國有土地被用于非公共利益需要，包括私人企業(yè)的需要。而城市國有宅基地也不是為了公共利益的需要?？梢姡瑧椃ㄓ嘘P(guān)征收農(nóng)民土地的規(guī)定并非充分條件，而只是一個(gè)必要條件。而如果不是出于公共利益的需要，就更不能征收了。如果新增加的土地僅僅是為了建住宅、商店、游樂場等等，那就不能征收農(nóng)民的土地，而是要允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場，從而允許改變用途但不改變性質(zhì)。

但是，現(xiàn)已公布的土地管理法修改草案，仍然強(qiáng)調(diào)只要列入城市規(guī)劃的土地，政府就要征收；不僅如此，城市規(guī)劃圈之外，凡是和公共設(shè)施相聯(lián)系的土地也要由政府征收，這就把征地的范圍從城市規(guī)劃圈之內(nèi)擴(kuò)大到了規(guī)劃圈之外。這樣一來，政府征地的依據(jù)就不是公共利益的需要，而是城市規(guī)劃。如果只要城市周邊的土地劃入城市規(guī)劃圈，劃入城市規(guī)劃圈的集體土地就要由國家征收為國有土地，而今天沒有列入城市規(guī)劃的土地明天就有可能列入，因?yàn)槌鞘械姆秶诳深A(yù)見的未來總是在不斷擴(kuò)大。應(yīng)該嚴(yán)格按照憲法公益性征地原則和中共十七屆三中全會以及2012年中共中央農(nóng)村工作會議的精神修改土地管理法，允許集體土地進(jìn)入市場從而與國有土地同地、同權(quán)、同價(jià)。

退一步講，即使是出于公共利益的需要非征收農(nóng)民的土地不可，也必須給被征地農(nóng)民合理公平的補(bǔ)償。因?yàn)楣怖娴姆秶梢源蟮秸麄€(gè)國家或全社會，小到一個(gè)社區(qū)或一個(gè)群體。一定范圍內(nèi)的公共利益的實(shí)現(xiàn)，其成本自然應(yīng)該由該范圍內(nèi)的全體成員或公民來承擔(dān)，而沒有理由將其成本轉(zhuǎn)嫁給根本不能享受這種公共利益的其他成員。且不說那些僅僅為城市居民服務(wù)的公共設(shè)施和公益事業(yè)的征地成本不應(yīng)該由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)，即使是為全社會（包括農(nóng)民在內(nèi)）的公共利益而征地，其成本也不能只由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)，而是應(yīng)該由社會全體成員共同負(fù)擔(dān)。因此，無論出于哪一種公共利益的需要而必須征用農(nóng)民的土地時(shí)，都必須給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償。

2. 應(yīng)允許農(nóng)村集體宅基地的使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租

農(nóng)民住房的買賣、抵押和出租，所涉及的僅僅是集體宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這絲毫不影響集體土地產(chǎn)權(quán)的屬性，正如同城市居民住宅的自由交易和抵押，并不影響城市國有土地產(chǎn)權(quán)的屬性一樣。應(yīng)該讓農(nóng)民的住房和宅基地具有和城市居民同等的權(quán)益。與此相應(yīng)地，應(yīng)允許小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場。

小產(chǎn)權(quán)房存在的合理性就在于它以比較低的價(jià)格讓城市中低收入階層實(shí)現(xiàn)了居者有其屋的夢想，它實(shí)際上緩解了城市房地產(chǎn)價(jià)格居高不下的壓力。有人說這是擾亂了房地產(chǎn)市場，我認(rèn)為這是強(qiáng)詞奪理：平抑房地產(chǎn)價(jià)格怎么是擾亂市場呢？它影響的不過是現(xiàn)行地產(chǎn)商的利益和政府土地財(cái)政，但是對于城市居民來說無疑是有利的。而對于農(nóng)村居民來說，增加了他們的財(cái)產(chǎn)收入，也是有利的。如果小產(chǎn)權(quán)房是集體共同開發(fā)的，則壯大了集體經(jīng)濟(jì)，同樣符合社會主義方向和黨的富農(nóng)惠農(nóng)政策。

這里特別要破除“農(nóng)村集體所有的宅基地不能由集體所有制成員以外的人使用”這一觀念和規(guī)定。城市國有的建設(shè)用地有償有期使用，包括允許私營企業(yè)特別是外資企業(yè)使用，并沒有改變國有土地所有權(quán)的屬性，而恰恰為國有土地所有權(quán)提供了在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)的形式。允許農(nóng)村集體所有的宅基地使用權(quán)通過出租、轉(zhuǎn)讓、抵押而進(jìn)入市場，由集體所有制成員以外的經(jīng)濟(jì)主體使用，也并沒有改變集體土地所有權(quán)的屬性，而是使農(nóng)民增加土地財(cái)產(chǎn)收入成為可能。所以，土地管理法修改草案中，應(yīng)該允許農(nóng)村的宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場，從而和允許農(nóng)民住宅進(jìn)入市場一致起來。

進(jìn)一步說，要取消國務(wù)院有關(guān)禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或購買宅基地使用權(quán)建房的規(guī)定，只要符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，只要不是占用耕地，小產(chǎn)權(quán)房就應(yīng)該合法化。

3. 要允許有條件的農(nóng)村由農(nóng)民自主推進(jìn)城市化

所謂農(nóng)民自主型城市化是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，不經(jīng)過土地征用，在集體土地上推進(jìn)工業(yè)化和城市化并實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變與分享經(jīng)濟(jì)成果的城市化模式。北京、廣東、浙江、江蘇等發(fā)達(dá)省份在農(nóng)民自主城市化方面已經(jīng)進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索。

農(nóng)民自主型城市化保障了農(nóng)村集體土地的權(quán)益，體現(xiàn)了農(nóng)民當(dāng)家作主的地位，使農(nóng)民充分享受了工業(yè)化城市化的成果，縮小乃至消除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的各種差距和矛盾，同時(shí)也減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一大創(chuàng)舉，國家應(yīng)承認(rèn)其合法地位并給予政策支持和規(guī)劃指導(dǎo)。

城中村改造也可以在不改變集體土地所有制的條件下，按照城市的統(tǒng)一規(guī)劃和建筑標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織自主完成。如果我們允許列入城市規(guī)劃圈但并非出于公共利益需要的農(nóng)村集體土地可以進(jìn)入市場，那么，已經(jīng)處在城市圈內(nèi)的城中村，在按照城市統(tǒng)一規(guī)劃加以改造的同時(shí)，繼續(xù)保持集體所有權(quán)的性質(zhì)，也就是題中應(yīng)有之義了。我們應(yīng)該充分地相信農(nóng)民弟兄完全有能力在自己的土地上建設(shè)好管理好城市。