菜單式托管、全程托管、土地承租、土地入股……隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，新型土地流轉(zhuǎn)模式正在全國(guó)各地不斷涌現(xiàn)。

日前召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，方式多種多樣，要因地制宜，充分發(fā)揮基層和群眾首創(chuàng)精神，允許“探索、探索、再探索”。這是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。新土改也給投資帶來(lái)了諸多機(jī)會(huì)。

《《《

總體設(shè)計(jì)

嚴(yán)守三條底線(xiàn) 新土改在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

伴隨著土地流轉(zhuǎn)、新一輪農(nóng)村土地改革的加速，一些保障農(nóng)民利益及農(nóng)村穩(wěn)定的制度也將確立。

目前，由農(nóng)業(yè)部牽頭制定的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》已正式印發(fā)，而由國(guó)土資源部主導(dǎo)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》已經(jīng)通過(guò)12月2日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議，不久將公布。12月22日至23日召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議，研究了依靠改革創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大舉措，并要求引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，堅(jiān)持以糧食和農(nóng)業(yè)為主，避免 “非糧化”，堅(jiān)決禁止耕地“非農(nóng)化”。

第七次深改會(huì)議提出，土地制度改革要在堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線(xiàn)的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。

華中科技大學(xué)教授、中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)不僅是糧食安全的基礎(chǔ)，而且仍然在為幾億農(nóng)民提供著收入與就業(yè)，三條底線(xiàn)實(shí)際上為我國(guó)土地改革土地流轉(zhuǎn)定下了框架。

土地流轉(zhuǎn)新常態(tài)

農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)我國(guó)土地流轉(zhuǎn)呈“加速跑”態(tài)勢(shì)，其占承包地比重在2012年超過(guò)20%，2013年超過(guò)四分之一。

2014年6月底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年底提高20個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速的背后，我國(guó)農(nóng)業(yè)正告別幾千年小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，步入規(guī)?；?、現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)，土地流轉(zhuǎn)步入“新常態(tài)”。

11月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），在尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并提出用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦說(shuō)，當(dāng)前在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，大量人口和勞動(dòng)力離開(kāi)農(nóng)村，承包農(nóng)戶(hù)不再經(jīng)營(yíng)自己承包地的情況越來(lái)越多，在大多數(shù)地區(qū)，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的條件已經(jīng)基本成熟，“實(shí)現(xiàn)土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，這是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)?！?/p>

事實(shí)上，這一輪農(nóng)村土地改革的重頭戲也是“土地流轉(zhuǎn)”。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和機(jī)械化程度偏低，其中一大原因是土地經(jīng)營(yíng)過(guò)于分散，土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)土地通過(guò)市場(chǎng)向經(jīng)營(yíng)大戶(hù)和專(zhuān)業(yè)戶(hù)集中，發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，從而提高土地的經(jīng)濟(jì)效益。

但在實(shí)際過(guò)程中，土地流轉(zhuǎn)也存在著強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模、比例等問(wèn)題，還有一些工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶(hù)承包地，使“非糧化”“非農(nóng)化”問(wèn)題表現(xiàn)突出，影響糧食安全。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田表示，目前種糧收益低，而資本下鄉(xiāng)帶來(lái)了新技術(shù)、新品種與新的經(jīng)營(yíng)模式，但過(guò)分追逐利潤(rùn)容易加劇 “非糧化”、“非農(nóng)化”傾向，擠占農(nóng)民的就業(yè)空間，貿(mào)然擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)速度對(duì)我國(guó)非糧化會(huì)有加速作用。

土地改革分類(lèi)試點(diǎn)

目前，中央對(duì)工商資本涉農(nóng)的態(tài)度是有保有壓，既要鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)，也要防止資本下鄉(xiāng)進(jìn)行非農(nóng)化生產(chǎn)，如《意見(jiàn)》明確要“加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制”、“加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶(hù)承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范”等。

多位專(zhuān)家表示，如果沒(méi)有底線(xiàn)，任憑資本通過(guò)各種手段將農(nóng)民的土地?fù)?jù)為己有，使農(nóng)民用土地?fù)Q得一點(diǎn)眼前的收益，而他們則從土地的長(zhǎng)期升值中獲得暴利。資本和農(nóng)民之間存在信息不對(duì)稱(chēng)，在不受限制自由交易的土地市場(chǎng)，最終受損的一定是農(nóng)民的利益。

而中央深改小組提出，要“嚴(yán)守18億畝耕地紅線(xiàn)是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的底線(xiàn)、是試點(diǎn)的大前提，決不能逾越?！?/p>

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司司長(zhǎng)張紅宇此前也提到我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，“我國(guó)的農(nóng)業(yè)模式仍以家庭經(jīng)營(yíng)為主，截至目前，有2.6億個(gè)農(nóng)戶(hù)家庭。這2.6億個(gè)農(nóng)戶(hù)家庭，是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品有效供給的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，任何時(shí)候都不可以忽視他們生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)?！?/p>

在討論效率的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，三條底線(xiàn)實(shí)際定下了農(nóng)村土地改革的基調(diào)：穩(wěn)定重于效率。一方面農(nóng)村土地基本制度本身穩(wěn)定下來(lái)，所有權(quán)不會(huì)改變；另一方面是農(nóng)村土地對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定具有重要作用，這種作用比土地的經(jīng)濟(jì)效益更重要。

賀雪峰說(shuō)，對(duì)于扶植新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體如農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，文件明確了流轉(zhuǎn)規(guī)模、時(shí)間的上限，仍強(qiáng)調(diào)以家庭經(jīng)營(yíng)為主體，“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍有長(zhǎng)期存在的合理性，國(guó)家不能忽視幾億農(nóng)民的需求。土地制度改革要認(rèn)識(shí)到，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地既是農(nóng)民的保障，又是農(nóng)民的退路?！?/p>

在新一輪土地改革中，另一塊重點(diǎn)是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。十八屆三中全會(huì)上提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，目前多地啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓試點(diǎn)范圍，開(kāi)啟“農(nóng)地入市”的實(shí)驗(yàn)。

“如果今后我們的城市發(fā)展到哪里，土地全部征為國(guó)有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)就沒(méi)有多少發(fā)展空間了。”中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊此前在2014農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革暨北京城郊經(jīng)濟(jì)年會(huì)上說(shuō)，“在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，可能集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的機(jī)遇更大，如果我們產(chǎn)權(quán)明晰了，可能發(fā)展后勁更足”。

深改小組會(huì)議提到，土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度等改革，要作統(tǒng)一部署和要求，但試點(diǎn)工作中要分類(lèi)實(shí)施。

由于此前在一些地方的土地改革試點(diǎn)中，讓農(nóng)民以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障。農(nóng)民在這個(gè)過(guò)程中失去了土地，做不到“出得來(lái)回得去”。

針對(duì)這種情況，深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議要求，對(duì)宅基地制度改革的試點(diǎn)條件和范圍要嚴(yán)格把關(guān)，不能侵犯農(nóng)民利益，不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶(hù)的條件，這是關(guān)系社會(huì)安定的重要舉措。

賀雪峰說(shuō)，與十八屆三中全會(huì)相比，目前土地改革的總體基調(diào)是緩和了，“因?yàn)橹袊?guó)還有幾億農(nóng)民，可以容納無(wú)法進(jìn)城農(nóng)民且可以允許進(jìn)城失敗農(nóng)民返鄉(xiāng)的制度存在，使中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)具有極大的彈性，可以應(yīng)對(duì)各種危機(jī)沖擊。農(nóng)村成為中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池。”

《《《

改革突圍

新土改小步快跑趨勢(shì)漸明 “牛鼻子”改革破冰

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

2014年即將結(jié)束，自十八屆三中全會(huì)開(kāi)始期盼的新一輪農(nóng)村土地改革已經(jīng)有所動(dòng)作。

11月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》。12月2日，中央深改組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。

中共中央總書(shū)記、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)習(xí)近平在談及“三農(nóng)”改革時(shí)表示，改革不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去，不能把農(nóng)民利益損害了。

高層文件規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

11月20日，一份名為《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》的文件發(fā)布，從中央層面規(guī)范了基層自發(fā)推動(dòng)的農(nóng)民承包耕地經(jīng)營(yíng)體制的改革。

農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，流轉(zhuǎn)比例已達(dá)26%，較2009年上升15個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)營(yíng)面積在50畝以上的專(zhuān)業(yè)大戶(hù)超過(guò)287萬(wàn)戶(hù)，家庭農(nóng)場(chǎng)超過(guò)87萬(wàn)個(gè)。

土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展，也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，使農(nóng)民的合法土地權(quán)益與糧食安全都受到危害。上述文件從確權(quán)、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)等多方面明晰了農(nóng)民承包耕地經(jīng)營(yíng)體制改革的總體思路，主要回答了“怎樣保障農(nóng)戶(hù)作為土地承包者的權(quán)利”、“怎樣通過(guò)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)使農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化道路上更快發(fā)展”的問(wèn)題。

中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云說(shuō)，以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)措施都散落在各個(gè)文件中，現(xiàn)在集中到一個(gè)文件里發(fā)布，由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布更權(quán)威，也將規(guī)范和推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦說(shuō)，在當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，是繼我國(guó)農(nóng)村改革家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后的又一重大創(chuàng)新。

“與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和機(jī)械化程度偏低，其中一大原因是土地經(jīng)營(yíng)過(guò)于分散。土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)土地通過(guò)市場(chǎng)向經(jīng)營(yíng)大戶(hù)和專(zhuān)業(yè)戶(hù)集中，發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，并促進(jìn)就業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移?！敝薪鸸巨r(nóng)業(yè)分析師邊泉水對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者說(shuō)。

建設(shè)統(tǒng)一用地市場(chǎng)突圍

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文11月22日在中國(guó)人民大學(xué)召開(kāi)的糧食安全學(xué)術(shù)研討會(huì)上透露，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)方案正在按照相關(guān)程序報(bào)批，有望在2014年內(nèi)或2015年初出臺(tái)。

國(guó)土資源部黨組成員、副部長(zhǎng)、中國(guó)土地學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)王世元在年底一次會(huì)議上也透露了一些土地制度改革的新動(dòng)向。

種種跡象均表明，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)漸行漸近。其中很關(guān)鍵一點(diǎn)便是：以建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的基本規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和制度為方向，以破除城鄉(xiāng)體制障礙為核心，將國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一市場(chǎng)體系，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一平臺(tái)和監(jiān)管，建立健全利益平衡機(jī)制。

2014年夏季，國(guó)土資源部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，明確將宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施進(jìn)程，強(qiáng)調(diào)要為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

清華大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授蔡繼明告訴 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，一方面大量進(jìn)城農(nóng)民沒(méi)有房子住，城市建設(shè)用地還在不斷擴(kuò)展。另一方面農(nóng)村的人口在減少，但是農(nóng)村的建設(shè)用地、宅基地卻數(shù)量在增加，這樣兩頭擠占了耕地。

但讓2.5億畝農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地都可以入市交易并不容易。此前，中央曾提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，但5年過(guò)去，這方面的進(jìn)展成效不大。

蔡繼明說(shuō)，土地制度改革已經(jīng)迫在眉睫，未來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市，農(nóng)村宅基地改革以及相應(yīng)的農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)的抵押、轉(zhuǎn)讓?zhuān)‘a(chǎn)權(quán)房和城中村等熱點(diǎn)問(wèn)題的解決都需要有清晰的判別標(biāo)準(zhǔn)。

貫穿2015的“牛鼻子”改革

中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院表示，土地改革是“牽牛鼻子”的改革。在不動(dòng)產(chǎn)登記和農(nóng)村土地確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，預(yù)計(jì)2015年土地改革將成為貫穿各領(lǐng)域改革的一條紅線(xiàn)。

該研究院預(yù)計(jì)，2015年我國(guó)將繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地登記確權(quán)工作，在此基礎(chǔ)上加快發(fā)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，讓土地改革釋放出更多的城鎮(zhèn)化紅利，讓廣大農(nóng)民平等參與農(nóng)村土地改革，共享現(xiàn)代化成果。

陳錫文表示，以承包農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主要形式的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)體制改革正比較順利地向前推進(jìn)。只要堅(jiān)持讓農(nóng)民依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不搞大躍進(jìn)、不搞強(qiáng)迫命令、不搞行政瞎指揮，就不會(huì)出現(xiàn)大的問(wèn)題。

而在農(nóng)地入市領(lǐng)域，步伐顯然會(huì)更加穩(wěn)妥，實(shí)質(zhì)性進(jìn)展也難突然實(shí)現(xiàn)，法律體系還需要得到進(jìn)一步理順。

蔡繼明表示，土地管理法規(guī)定任何單位和個(gè)人搞建設(shè)都要使用國(guó)有土地，這是非常不合理的，農(nóng)民的土地本來(lái)直接就可以進(jìn)行建設(shè)，開(kāi)發(fā)商就可以跟他們談判，但必須先征收為國(guó)家所有，征收為國(guó)有誰(shuí)從中得利？很多時(shí)候農(nóng)民只能得到不到10%征地補(bǔ)償。

憲法第十條明確城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。這意味國(guó)有土地想拓展就要占用集體土地，但是憲法同時(shí)規(guī)定：國(guó)家為了公共利益需要才能征收農(nóng)民土地。

國(guó)土部副部長(zhǎng)王世元認(rèn)為，新土改要以妥善合理地分配土地增值收益為關(guān)鍵點(diǎn)。堅(jiān)持以人為本、地利共享的基本原則，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。

他強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮好市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。全面落實(shí)土地用途管制要求，強(qiáng)化對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的宏觀(guān)調(diào)控，加快制度創(chuàng)新和法制建設(shè)。

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分配機(jī)制

提高土地利用效率 一畝地如何多收三五斗

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定中，有諸多涉及到城鎮(zhèn)化和土地的內(nèi)容，相關(guān)條文爭(zhēng)議頗大，不同的角度有著甚至截然相反的理解；土地問(wèn)題的復(fù)雜性、敏感性及難度凸顯。

目前來(lái)看，土改也是各項(xiàng)改革中分歧最大的一項(xiàng)。新一輪農(nóng)村土地制度改革包括國(guó)家征地制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地改革、農(nóng)地制度改革，改革的頂層設(shè)計(jì)呼之欲出。

土地增值分配提高個(gè)人收益

無(wú)論是流轉(zhuǎn)還是征地制度，現(xiàn)在最重要的目標(biāo)是使土地能成為一種交易要素。通過(guò)這些改革，必將提高土地利用效率，大幅增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，調(diào)整政府征地行為，逐步釋放出巨大的改革紅利。

如果不能交易，土地的配置就是無(wú)效率的。按照先前的法律和管理思路，其基本的目標(biāo)是要把土地凍結(jié)在原來(lái)的用途上，只有政府才有權(quán)力改變。

但這種制度框架所造成的結(jié)果恰恰是城市化過(guò)度，比均衡狀態(tài)用了更多的土地，而且導(dǎo)致增值收益分配不均。

十八屆三中全會(huì)對(duì)征地制度進(jìn)行了改革，允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，并且和國(guó)有土地享有同等權(quán)利。

它突破性的意義在于，如果涉及到符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可能就不再征收，以繼續(xù)保持農(nóng)民集體所有權(quán)的狀態(tài)進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)。

更重要的問(wèn)題是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地后的增值收益如何分配。十八屆三中全會(huì)明確提出要建立兼顧國(guó)家、集體、農(nóng)民三者的土地增值收益的分配機(jī)制，并明確要求合理提高個(gè)人收益。

對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不能用解決城鎮(zhèn)化地區(qū)農(nóng)民土地的辦法來(lái)對(duì)待整個(gè)農(nóng)村的建設(shè)用地。同時(shí)，也要考慮我國(guó)的城鎮(zhèn)化到底還需要多少建設(shè)用地，絕不可能把農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)都拿到城鎮(zhèn)來(lái)用。

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議指出，要對(duì)宅基地制度改革的試點(diǎn)條件和范圍嚴(yán)格把關(guān)，不能侵犯農(nóng)民利益，同時(shí)不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶(hù)的條件。

流轉(zhuǎn)改善土地資源配置效率

目前較為一致的觀(guān)點(diǎn)是宅基地改革試點(diǎn)應(yīng)分為在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)以及在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)的農(nóng)區(qū)推進(jìn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)更多依靠政府，而擴(kuò)展邊界內(nèi)的農(nóng)區(qū)則更多依賴(lài)有效的市場(chǎng)。

就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，規(guī)模化和集約化顯然是大方向，土地流轉(zhuǎn)便理所當(dāng)然成為大趨勢(shì)。

土流網(wǎng)信息顯示：2014年1月1日至11月30日共發(fā)布土地面積19003.1萬(wàn)畝，其中交易面積為3715.1萬(wàn)畝，對(duì)比2010年的發(fā)布面積1705.7萬(wàn)畝和交易面積548.9萬(wàn)畝這兩組數(shù)據(jù)，可以明顯看出我國(guó)土地流轉(zhuǎn)總體呈現(xiàn)加快態(tài)勢(shì)，其年均增長(zhǎng)率分別為178.4%和155.0%。

一畝地如何多收三五斗？廣東中山市有一個(gè)很現(xiàn)成的例子。

中山市農(nóng)業(yè)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至目前，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)形成5畝以上規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積達(dá)52.75萬(wàn)畝；其中10畝以上規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積達(dá)43.77萬(wàn)畝；100畝以上規(guī)模面積近13萬(wàn)畝。

中山市副市長(zhǎng)楊文龍說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)能夠有效改善土地資源配置效率，進(jìn)一步激活農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化提供了廣闊的產(chǎn)業(yè)空間。

但土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中需防范片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模，以及工商企業(yè)租用土地后“非農(nóng)化”、“非糧化”等。