每經記者｜余蕊均  楊歡    每經編輯｜楊歡

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2014年首個新型城鎮(zhèn)化國家規(guī)劃出臺至今，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到66.16%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有48.3%，相差近18個百分點的“兩率差”，一直被視為新型城鎮(zhèn)化需要跨越的“鴻溝”。

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》（后稱《決定》）提出，健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制，部署“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度”，明確加快農業(yè)轉移人口市民化。

盡管從統計意義上說，市民化進程不及預期，但在清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚看來，“市民化不是一個簡單的數量問題，而要看有沒有實質性進步。”

清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚 圖據受訪者提供

7月19日，尹稚在接受每日經濟新聞·城市進化論記者專訪時表示，常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的“缺口”未來很可能就停在那兒，不再需要填平，重要的是拿居住證和拿戶籍可以享受對等待遇，附加在戶籍上的福利制度將逐漸被剝離。

尹稚表示，過去多年高速的城鎮(zhèn)化，像一個“單向過濾薄膜”，把各種優(yōu)質的生產要素單向地向城市集中。而城鄉(xiāng)要實現共同繁榮，解決農村凋敝問題，首先要重新激活從鄉(xiāng)到城的反向流動機制，讓喜歡農村、熱愛農村的人能回去。

垂直分工 增加鄉(xiāng)村非農產業(yè)收入

城市進化論：城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現代化的必然要求。今天講的城鄉(xiāng)融合和過去有何不同？

尹稚：我們知道城鄉(xiāng)融合發(fā)展不是一個新詞，上世紀90年代中后期到千禧年前后，在我國發(fā)達地區(qū)就已經討論得很多了。但那個年代講的城鄉(xiāng)融合，或者叫城鄉(xiāng)一體化，主要是依托正在崛起的民營經濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，逐漸實現以工補農、以城帶鄉(xiāng)、以工富農，是在第二產業(yè)上做文章。

現在的城鄉(xiāng)融合，含義已經發(fā)生了很大變化。首先是產業(yè)布局門類，不再局限于傳統制造業(yè)范疇，而是一個全產業(yè)分工狀態(tài)下的協同發(fā)展。第二，無論是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，還是鄉(xiāng)村全面振興，都是為了整體提升城市和鄉(xiāng)村的生活品質，逐步縮小城鄉(xiāng)差別。所以，我們今天講城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新格局，其實是一個綜合的區(qū)域協同發(fā)展前提下如何實現城鄉(xiāng)共同繁榮的問題。

一方面，新型城鎮(zhèn)化大的空間格局基本上已經很清楚了，就是以城市群為主要承載，加上城市群里邊的現代化都市圈的進一步培育，和群圈以內大中小城市的協同化發(fā)展。在小城市里面，又尤其強調縣城和縣域的重要性，因為它們是高等級城市的資源向廣大鄉(xiāng)村地區(qū)輻射的重要樞紐和重要轉接平臺。

另一方面，大家應該注意到了，近年來，鄉(xiāng)村振興加了“全面”兩個字，這其實是有深意的。農村的問題不僅僅是農業(yè)問題。當然，農業(yè)現代化是一個新的發(fā)展方向，因為中國的農業(yè)離完全現代化還有相當長的距離，而農業(yè)現代化需要的很多資源要從城市里來。但農村不僅僅是農業(yè)，城市大量綜合產業(yè)職能以及服務業(yè)向農村地區(qū)的滲透，也是一個很重要的發(fā)展方向。

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城市進化論：所以在推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結合的同時，全會《決定》強調必須把“新型工業(yè)化”也統籌起來。

尹稚：事實上，縮小收入差距，一直是縮小城鄉(xiāng)差別中非常重要的內容。

我國城鄉(xiāng)收入比從改革開放初期的1:6、1:7，到十八大前后1:5以內，到去年為止是1:2.4，進展是很快的。接下來進一步縮小城鄉(xiāng)差別，除了來自農業(yè)現代化本身的產出外，還需要通過區(qū)域產業(yè)鏈的協同，把一部分適合縣鄉(xiāng)村做的專業(yè)化的、精準化的產業(yè)鏈供應鏈節(jié)點，有效疏解到縣鄉(xiāng)村去。

在一個完整的產業(yè)鏈條上，城市更多集中的可能是科技驅動型產業(yè)，以及一些高端生產性服務業(yè)，中下游部分制造業(yè)、生活性服務業(yè)可以放到鄉(xiāng)村去，這樣才能實現國土資源的優(yōu)地優(yōu)用。也就是按照產業(yè)垂直分工規(guī)律，為城市和鄉(xiāng)村在區(qū)域協同前提下，各自找到產業(yè)鏈供應鏈的發(fā)展節(jié)點和發(fā)展環(huán)節(jié)，大幅增加鄉(xiāng)村地區(qū)的非農產業(yè)收入，包括因為新型工業(yè)化的進一步擴散所帶來的財產性收入，這樣才能進一步深化城鄉(xiāng)之間的財富分配。

當然，這不能通過指令性手段來做。只要遵循客觀規(guī)律，讓市場做出正常的性價比選擇，這個格局就會慢慢形成。這也是為什么要建立全國統一大市場的由來。

應當說，2014年以后，我們在解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡方面的進展，比解決區(qū)域不平衡問題的進展要更大。但不能說未來鄉(xiāng)村就是種莊稼的，農業(yè)單一化發(fā)展的話，它成功的幾率很低，而且速度也會很慢。

所以新型工業(yè)化如果能和新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村全面振興結合起來，會進一步使我們的產業(yè)體系空間布局，更符合降本增效的產業(yè)垂直分工體系的客觀發(fā)展規(guī)律。

當然，形成這些東西還需要試點。結合這些年我們在300多個地區(qū)開展新型城鎮(zhèn)化綜合試點的經驗，如果鄉(xiāng)村地區(qū)的產出能夠在城市形成有效市場，那么鄉(xiāng)村就可以在城鄉(xiāng)共同發(fā)展中分得更多利益。

公服均等 進一步提高居住證含金量

城市進化論：全會《決定》明確健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制，強調“加快農業(yè)轉移人口市民化”。作為新型城鎮(zhèn)化的核心，農業(yè)轉移人口市民化目前進展如何？

尹稚：2014年首個新型城鎮(zhèn)化國家規(guī)劃出臺以來，我們解決了農業(yè)轉移人口市民化的法律機制保障問題和渠道的正規(guī)化、正?；瘑栴}，這是城鎮(zhèn)化上半場一個非常重要的進展。但為什么進城落戶的人沒有預期的量那么大，我認為主要存在以下幾個原因。

首先是農村的現代化速度在加快，尤其是在發(fā)達地區(qū)，千禧年前后城鄉(xiāng)之間的日常生活水平差距就已經非常小了，所以不是今天城市戶口對他沒有吸引力，而是在那個年代就沒有了。

第二，隨著交通和通勤手段的迅速發(fā)展，從鄉(xiāng)到城的交通環(huán)境有了極大改善。很多發(fā)展比較好的縣域，基本上全縣的鄉(xiāng)村和它的中心縣城、重點城鎮(zhèn)之間的交通距離，都在半小時之內。放到大城市里，半個小時可能還沒跨區(qū)。這種情況下，他很可能選擇住在鄉(xiāng)村，同時在城市就業(yè)，并且可以在很短間內享受到城市級別的公共服務，比如教育、醫(yī)療等，何苦非要折騰戶口。

所以市民化問題要多方面來看，我認為更重要的是看生活條件、就業(yè)條件、享受公共服務的條件，是不是有實質性進步，而不是簡單的數量上不及預期。

當然，市民化不是說我們把進得來的問題解決了，把進來以后能過日子、能有社保的問題解決了，就能順順利利地實現完整的市民化。我認為，農業(yè)轉移人口目前在真正融入城市社會方面，還是有問題的。

比如隨遷子女的就學，現在不是說沒學念，而是沒有好學校念，并且教育的連續(xù)性很差，中考、高考得回老家，學籍斷點比較多，妨礙了他們受教育水平的提高。

還有城鄉(xiāng)醫(yī)療保險，現在城鄉(xiāng)一體的這種保險制度，新市民拿到的報銷額度相當于城市低保人群的保額，絕大部分達不到城鎮(zhèn)職工的正常標準。即使能做到，也是在正常偏下的水平，不一定能滿足他們在城里長期生活的需要。

包括新市民獲得租賃型住房、購買產權房等問題，也都是城鎮(zhèn)化下半場需要解決的。

我們看到，全會《決定》明確提出要推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，也就是說未來這部分工作主要由常住地來解決，這就需要對人口流出地和流入地的資源配置進行適當調整，并且通過中央和地方的分稅制改革，進一步增強地方政府作為主要責任方的實力和意愿。

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城市進化論：這是否意味著戶籍不再像原來那么重要？

尹稚：是的。因為拿居住證跟拿戶籍的差距其實越來越小，從數量條目上說，在發(fā)達地區(qū)基本已實現對等，只是質量上還略有欠缺。農業(yè)轉移人口為了保住原有農村的土地權益，往往選擇不要戶籍，辦個居住證就行，而且居住證還給他的流動帶來更多便利。在這種情況下，我們再討論常住人口跟戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的“缺口”，已經沒有太多意義，不是非要把“缺口”填平。

這正是戶籍制度未來要改革的地方。隨著現代化進一步推進，綁定在戶籍上的福利制度會逐漸與戶籍脫鉤，你所享受的社會福利的城鄉(xiāng)差和地域差會越來越被淡化。當然，沒有哪個國家會取消戶籍登記制度，這是國民身份證明。遲早有一天，你拿著中華人民共和國身份證，無論走到這個國家的哪個地方，都能享受正常的國民待遇。

當然，這是要花錢的，肯定是發(fā)達地區(qū)先做，因為它的財稅積累量比較大。這兩年浙江的試點明顯走在全國前列，接下來可能是長三角、珠三角、成渝、京津冀這些地區(qū)，逐漸實現群圈內部的可流動性，然后慢慢從區(qū)域性市場形成統一的全國性的人力資源市場。

暢通渠道 激活從城到鄉(xiāng)的流動機制

城市進化論：如果“人”能雙向流動，對促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展意義重大。

尹稚：這是肯定的。過去我們有各種“籬笆墻”擋著，不讓人進來，干活的時候他算產值，分福利的時候他又不算城里的人口，現在這些政策基本上都沒了，城鎮(zhèn)化上半場解決了農民進城的問題，但是如何重新振興鄉(xiāng)村？

這些年高速的城鎮(zhèn)化進程，其實是從鄉(xiāng)到城，像一個單向的過濾薄膜，把優(yōu)質的生產力要素，優(yōu)質的財富、稅源、人力資源等等，單向地向城市集中。而城鄉(xiāng)要實現共同繁榮，解決中國農村的凋敝問題，首先就是要重新激活從鄉(xiāng)到城的反向流動機制，建立、暢通新的渠道，讓喜歡農村、熱愛農村的人能回去。

事實上，中央此前已經發(fā)文鼓勵離退休干部、教師、醫(yī)生等回鄉(xiāng)定居，但這是一個原則性的指導方針，很多事情還沒有像上半場那樣把渠道和法律保障落實下來。

城鄉(xiāng)要實現共同繁榮，形成正向的循環(huán)和進步的話，一定是城鄉(xiāng)要素在平等交換基礎上的各取所需，同時也是以人為核心的生產力要素的雙向流通。這個事情現在剛剛開始。

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城市進化論：通道暢通之后，會不會出現大量人口返鄉(xiāng)的“逆城鎮(zhèn)化”現象？

尹稚：“逆城市化”作為專業(yè)詞匯有很嚴格的定義，更多描述的是西方大城市發(fā)展到一定階段后，因為大城市病等原因，生活在市中心的高收入群體向郊區(qū)遷移，以一種更低密度的形式尋求個體的生活舒適。在中國，至少到現在為止，這個過程不是很明顯。

除了土地產權屬性不同，我國長期緊張的人地關系，也決定了我們不能像西方國家那樣“攤平”了住。所以我們很早就開始控制這個問題了，包括不允許利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館等。

在我看來，中國將來會出現大量的城鄉(xiāng)“雙棲”人群。這部分人是聯系城鄉(xiāng)產業(yè)、資金、技術以及文化傳播的紐帶，并且隨著公共服務的日益均等化和城鄉(xiāng)生活質量差別的日益縮小，“雙棲”人群還會繼續(xù)增長。

事實上，這兩年城鎮(zhèn)化已經不是簡單地從鄉(xiāng)到城的人口轉移，從城到城的人口轉移已經占了人口流動的近40%，大量人口從低能級的城市流向高能級的城市，所謂“人往高處走”，去尋求更好的資源，更好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境以及更好的生活品質。

當然，從全球發(fā)展規(guī)律看，沒有哪個大城市是適合養(yǎng)老的，大城市永遠是拼搏的戰(zhàn)場。但是要讓大家回鄉(xiāng)養(yǎng)老，現在最擔心的還是醫(yī)療，缺少高品質的醫(yī)療保障，救護車可能15分鐘都到不了家門口，這是最現實的問題。

不過，今年上半年，國家發(fā)改委專門出過一系列文件，對縣城的學校、醫(yī)院等公共設施提出了明確的量化規(guī)定。如果這部分建設做到位了，城鄉(xiāng)之間的關系還會有比較大的調整，城鄉(xiāng)“雙棲”人群會越來越多。這樣鄉(xiāng)村就有了新的活力，就一定不是日漸凋敝的模樣。

長期租賃 讓農民成為財產性收入的獲益人

城市進化論：土地制度改革歷來備受關注。在您看來，這一重大改革應該從何處破題？如何確保改革有效落地？

尹稚：在我國，農村土地是勞動集體所有制，“三塊地”名義上歸集體所有，并按照集體成員身份決定使用和收益分配。當這些人離開農村，戶口轉到城市，這些東西也被清零了?，F在讓這些人回來，首先要面對身份認同的問題，給他一個什么樣的身份，重新在農村集體組織里扎根。身份認同解決了，才有新的權利認同，是不是還可以享受承包的土地、可以重新參與勞動集體分配等等，這些都是和土地掛鉤的。

首先在耕地上，從個體戶、專業(yè)戶到建立某種新的集體合作體制，是一個必然方向。因為無論是水利工程，還是節(jié)能型農業(yè)、綠色型農業(yè)的建設，所有技術投入都是有規(guī)模門檻的。放在一畝三分地里是干不成的。隨著農業(yè)技術的發(fā)展，農耕制度一定會催生各種各樣新的勞動集體合作制度出來。

在這種背景下，農民土地的承包權和使用權是分開的，通過更好的農業(yè)技術投入、更好的工作組織體系，提升這塊地創(chuàng)造的價值，然后回饋一部分給承包人，實實在在地提高農民的財產性收入。

對于集體建設用地，我認為應該建立一種長期租賃制度，讓勞動集體始終占有穩(wěn)定的收益份額，持續(xù)通過這塊土地上的大量非農產業(yè)發(fā)展，獲得穩(wěn)定的城市型收入。而不是像過去那樣簡單出讓，僅僅獲得一次性收入。

宅基地也是這樣。這么多年，很多人因為方方面面的原因離開了農村，但宅基地的權益還在，大量閑置的宅基地怎么辦？我個人的看法還是建立受法律保護的長期租賃制，把宅基地作為一個基準的財產保險，用來解決部分農民不愿意退出的問題，相當于把所有權留住，然后通過長期租賃形成個人和集體的穩(wěn)定收入。

當然，這部分收入究竟應該怎么分，其實還挺考學問的。這塊宅基地雖然是你的，但決定這塊宅基地生活品質的基礎設施投入、公共服務設施投入，可能來自國家，也可能來自城市資本，又或者來自于勞動集體的積累，很少有個人能把這些東西大包大攬全干下來。

這就又涉及到如何在新的租賃者、勞動集體和農民個體之間確定一個合理的分配機制。如果這個機制建好了，形成一個真正的多贏局面，那就會促進農村大量閑置資產的高效利用，也有助于資金、技術、人才等資源在鄉(xiāng)村重新形成新的聚集。

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城市進化論：全會《決定》提到要“完善強農惠農富農支持制度”，在您看來，具體應該包括哪些支持制度？制度安排如何體現“進一步深化改革”之意？

尹稚：這些制度其實都是存在的。從聯產承包責任制到后來各種支持農業(yè)發(fā)展的補貼政策，本身的體系都有了，但是不是直擊痛點，是不是得到了可持續(xù)的保障，還是說下了文件熱鬧了一段時間就沒人理了，這方面可能各地差異比較大。

那么“完善”就意味著有效的政策要可持續(xù)化，而不是“運動化”，不能讓老百姓覺得這陣風沒趕上，過了這個村就沒這個店了，要給他們一顆定心丸，行之有效的政策會堅持下去。同時，還要拾遺補漏，在具體執(zhí)行過程中可能有一些考慮不夠周全的地方，要在實踐當中不斷跟蹤評估實施效果，使得這些政策真的好用、管用。

進一步深化改革，對制度安排還要作“接地氣”的調整，“釘釘子精神”實際上就是要在細節(jié)上落地，使得這些政策真正落在實處，能夠細化。同時好的政策要能夠長期穩(wěn)定地執(zhí)行下去，而不是朝令夕改。

例如文件中提到的“土地承包權”，實踐中可以理解為長期化的“地租”收益權，這是惠農、富農政策的核心組成部分，而“經營權”則是多變的。隨著農業(yè)現代化進程的推進，集中使用農地有利于新技術門檻的降低，也必然會催生更多的耕作合作制度，但在收益分配上，承包人的利益永遠是要受到保護的，這就是農村把“所有權、承包權、經營權”分列的好處。