《市場準入負面清單（2025年版）》是深入貫徹黨的二十屆三中全會《決定》關于“完善市場準入制度，優(yōu)化新業(yè)態(tài)新領域市場準入環(huán)境”決策部署的重要舉措，彰顯了我國加快構建全國統(tǒng)一大市場、堅定破除各類市場準入壁壘的決心，表明了我國按照高質量發(fā)展要求進一步優(yōu)化營商環(huán)境、加快建設高標準市場體系、切實增強經(jīng)營主體活力的改革方向。

一、推動“非禁即入”落地生根

“非禁即入”是我國加快構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的關鍵舉措，其核心內(nèi)涵是“只要不屬于法律法規(guī)明確禁止、限制的領域，各類經(jīng)營主體即可依法平等進入，無需額外審批”。“非禁即入”本質上體現(xiàn)了“放得活”的政策導向，旨在通過完善開放透明、公平穩(wěn)定的規(guī)則，更好發(fā)揮市場機制的作用，充分釋放各類經(jīng)營主體活力，從而為扎實推動經(jīng)濟高質量發(fā)展提供動能支撐。

我國從2018年起全面實施市場準入負面清單制度，清單明確列出禁止和經(jīng)政府許可方可投資的行業(yè)、領域及業(yè)務。在清單之外的領域，所有經(jīng)營主體，無論國企還是民營、無論大企業(yè)還是中小企業(yè)，都享有同等待遇，可依法平等進入，從而實現(xiàn)“非禁即入”。從7年多的實踐來看，以“負面清單”所呈現(xiàn)的“非禁即入”管理方式，切實推動了政府職能轉變，大幅簡化了準入流程，減少了行政干預，通過持續(xù)破除市場準入壁壘，有效提升了市場準入效能。

當前，更好推動“非禁即入”模式落地生根，有利于鼓勵社會資本尤其是民間投資積極性，能夠促進科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)良性競爭。例如，某一新興行業(yè)或壟斷行業(yè)的競爭性環(huán)節(jié)未被列入市場準入負面清單或已從清單去掉，那么投資者無須申請準入許可，僅需完成經(jīng)營主體登記注冊等常規(guī)程序即可進入。總的看，“非禁即入”這種管理模式，能夠最大限度縮短企業(yè)進入市場的時間，降低了企業(yè)在市場準入環(huán)節(jié)的制度性交易成本，是一項讓企業(yè)有獲得感的標志性改革舉措。

二、完善“全國一張清單”管理模式

實行統(tǒng)一的市場準入制度是強化市場基礎制度規(guī)則統(tǒng)一的重要抓手，各地區(qū)各部門要嚴格落實“全國一張清單”管理模式。

首先“一單盡列”。即所有由法律、行政法規(guī)、國務院決定、地方性法規(guī)所設定的市場準入管理措施，以及?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府規(guī)章依法設定的臨時性市場準入管理措施，還有全國層面的準入類清單目錄和產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、環(huán)境政策、國土空間規(guī)劃等涉及市場準入的內(nèi)容，已全部納入市場準入負面清單的管理框架。

確保“單外無單”。從全國統(tǒng)一的市場準入負面清單發(fā)布以來，持續(xù)清理清單之外違規(guī)設立準入許可、違規(guī)增設準入條件以及自行制定的準入類清單，或者在實施特許經(jīng)營、指定經(jīng)營、檢測認證等過程中違規(guī)設置準入障礙，由此充分體現(xiàn)了市場準入負面清單制定的系統(tǒng)性和權威性，有效避免了在準入環(huán)節(jié)不同政策措施之間可能產(chǎn)生的沖突與矛盾，確保了市場準入規(guī)則的統(tǒng)一性與完備性，從而為各類經(jīng)營主體投資興業(yè)提供了更加廣闊的“舞臺”和更加公平的市場競爭環(huán)境。

三、全國版清單四次動態(tài)調(diào)整的特點

為確保市場準入負面清單是一張有用的“活清單”，對企業(yè)而言真正能夠管用、好用，市場準入負面清單制度從全面實施伊始就設置了動態(tài)調(diào)整機制。即根據(jù)法律法規(guī)的“立改廢釋”、市場化改革的深入推進，尤其是緊密結合全國統(tǒng)一大市場建設進程等情況，及時對市場準入負面清單內(nèi)容作出修改調(diào)整。按照動態(tài)調(diào)整機制的設計，科學、及時、合法對市場準入清單進行動態(tài)修訂，持續(xù)放寬重點領域市場準入限制，符合國內(nèi)外經(jīng)濟形勢發(fā)展變化的客觀需要，能夠更好滿足各類經(jīng)營主體期盼訴求，有利于推動市場準入制度改革不斷走深走實。

清單越來越短、市場活力越來越足。全國版市場準入負面清單于2019年、2020年、2022年、2025年進行了四次修訂，事項數(shù)量由2018年版的151項縮減至2025年版106項，總體上不斷放寬準入門檻，進一步降低市場準入環(huán)節(jié)的交易成本。

近年來，持續(xù)優(yōu)化“負面清單”的管理事項，推動改革紅利持續(xù)釋放。例如養(yǎng)老、醫(yī)療、金融等多個領域一批準入限制得到有效放寬，使得經(jīng)營主體尤其是民營企業(yè)有更大空間去“施展拳腳”、追“新”逐“綠”，從而更好服務美好生活。在對充分競爭或可競爭性領域，實施“寬進嚴管”、大幅減少準入限制的同時，對于涉及國家安全、國民經(jīng)濟命脈和涉及重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)、重大公共利益的關鍵領域和環(huán)節(jié)，因時因勢依法設定準入限制，確保了國家安全與公共利益不受侵害。總之，市場準入負面清單通過依法施策、因類施策、精準施策，既激發(fā)了市場創(chuàng)新活力，又有序維護了市場秩序，在市場準入環(huán)節(jié)推動實現(xiàn)發(fā)展與安全的有機統(tǒng)一。

四、2025年版清單修訂的亮點

《清單（2025年版）》修訂工作以目標和問題為導向，堅持“定位準確、合法有效、統(tǒng)一規(guī)范、能短則短”的原則，在保持《清單（2022年版）》主體框架不變、確保清單穩(wěn)定性和連續(xù)性的基礎上，進一步有序放寬市場準入限制，依法規(guī)范重點領域準入要求，優(yōu)化了結構層次和相關內(nèi)容。

一是秉承制度設計的“初心”，嚴守清單定位，強化主體責任。本次修訂通過審慎甄別和篩選，移出了金融領域職業(yè)資格類事項等不屬于市場準入環(huán)節(jié)的管理措施，進一步突出“邊界法定”，確保劃界科學。并根據(jù)新一輪機構改革情況，修改相關管理措施的主管部門，將市場監(jiān)管總局納入聯(lián)合發(fā)文單位，更好發(fā)揮主管部門監(jiān)管職能。

二是完善清單制度設計，強化規(guī)則、政策、措施銜接。本次修訂全面落實《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于完善市場準入制度的意見》，對清單事項的定義內(nèi)涵、適用范圍、“全國一張清單”管理要求、臨時性準入措施實施條件、準入后綜合監(jiān)管要求等內(nèi)容進行相應調(diào)整；強化與外商投資準入負面清單和跨境服務貿(mào)易負面清單等其他準入規(guī)定、登記注冊環(huán)節(jié)以及放寬準入試點措施之間的協(xié)同銜接，進一步健全完善了市場準入制度體系。

三是依法依規(guī)增減清單事項，規(guī)范重點領域準入。經(jīng)與主管部門協(xié)調(diào)一致，在新型電信業(yè)務、電視劇制作、藥品經(jīng)營、林木種子進口、公章刻制等領域取消了一批全國性管理措施；推動有關地方放開交通物流、貨運代理、貨運信息服務、車輛租賃服務、生產(chǎn)性廢舊金屬收購等領域設立的地方性管理措施。依據(jù)相關法律、行政法規(guī)，將無人駕駛航空器運營、電子煙等新型煙草制品生產(chǎn)批發(fā)零售等新業(yè)態(tài)新領域納入負面清單，并對部分社會民生等領域管理措施進行完善調(diào)整。

五、市場準入負面清單是一整套制度體系

市場準入負面清單管理模式不僅是“一張清單”本身，而是包括保障各類經(jīng)營主體在清單之外領域享有平等進入權利的完整的制度體系。該制度體系包括市場準入負面清單的制定、發(fā)布、調(diào)整、實施以及準入后監(jiān)管、效能評估等多個環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)之間密切相關、相互配合，共同構成了有機整體，從而為營造更加公平、更有活力的市場環(huán)境提供了有力保障。

當前及未來一段時期，百年變局加速演進，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，我國發(fā)展所面臨的外部環(huán)境不利影響有所加深。鮮明的時代特征對構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制提出了更高要求，必須進一步釋放我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，把國內(nèi)市場這種戰(zhàn)略資源用活、用好和用到位。全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度體系建設和完善，作為構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的重要舉措，須向著更加完備、更加成熟、更加定型的制度創(chuàng)新與改革方向持續(xù)發(fā)力，久久為功。

一是提煉推廣先進經(jīng)驗，督促各部門各地區(qū)切實提升市場準入效能和治理水平。各地方須定期自查與全國清單制度不符的規(guī)定，形成例行工作機制，以確保市場準入負面清單的統(tǒng)一性、嚴肅性和權威性。下一步，要總結梳理從市場準入負面清單制度實施以來，地方推廣實施的有效做法和先進經(jīng)驗，依托市場準入效能評估，加大宣傳推廣力度，提升各地各部門落實全國統(tǒng)一市場準入制度的能動性和執(zhí)行力，以評促改、以評促建。

二是要著力優(yōu)化營商環(huán)境，健全與市場準入制度相配套的監(jiān)管體系。加快構建信用為基礎的新型監(jiān)管機制，做到市場準入管理措施放開與相應事中事后監(jiān)管政策同步優(yōu)化、同步落實，切實維護市場公平公正秩序，建立健全破除市場準入壁壘的長效機制。加力優(yōu)化營商環(huán)境，針對痛點和難點持續(xù)開展清理整治，切實提高投訴處理實效，及時回應各類經(jīng)營主體和人民群眾的訴求和呼聲，提高準入和準營環(huán)節(jié)的服務質量與時效性，提升企業(yè)和群眾改革獲得感，為進一步完善市場準入制度提供更好的配套環(huán)境。

三是積極引導各類經(jīng)營主體更加自覺和主動使用市場準入負面清單維護自身合法權益。完善市場準入制度，及時修訂和發(fā)布新版市場準入負面清單，要引導和鼓勵經(jīng)營主體通過自覺使用新版清單，從而提升清單的權威性和統(tǒng)一性，及時反饋自身在市場準入和準營環(huán)節(jié)碰到的各類壁壘，參與排查違背統(tǒng)一市場準入制度的行為，從而提升市場準入效能，降低制度性交易成本，促進創(chuàng)新活力和動能充分迸發(fā)，推動各類經(jīng)營主體高質量發(fā)展，為增強國民經(jīng)濟大循環(huán)內(nèi)生動力和可靠性提供有力支撐。

國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院 郭麗巖 丁尚宇

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