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每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

“中國發(fā)展高層論壇2014”于3月22日~24日在北京舉行，多位部級官員圍繞城鎮(zhèn)化各抒己見。

昨日（3月23日），作為《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）的起草者之一，國家發(fā)改委副主任徐憲平列出了走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路要重點實施的五大任務，其中第一項便是有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任楊偉民也表示，推進城鎮(zhèn)化的目標是提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，有針對性地解決已經(jīng)積累的突出矛盾和問題，而不是單純地提高城鎮(zhèn)化速度。由于戶口制度的限制，大概有1.6億到2億農(nóng)民工，一只腳進了城另一只腳還進不了城，積累了很多矛盾和問題。

城鎮(zhèn)化將首推常住人口市民化

徐憲平介紹說，目前我國城鎮(zhèn)常住人口中有2億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，農(nóng)民工已經(jīng)成為中國產(chǎn)業(yè)工人的主體，但他們未能享受城鎮(zhèn)居民的待遇，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)了新的二元結(jié)構(gòu)矛盾。

他表示，要按照尊重意愿、自主選擇、因地制宜、分類推進、存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點兼顧其他常住人口，統(tǒng)籌戶籍制度改革和基本公共服務均等化，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序地實現(xiàn)市民化作為首要任務。

他透露，“另一方面要通過建立居住證制度，以居住證為載體，與居住年限等條件掛鉤，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)的義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等公共服務，覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。”

楊偉民說，2012年開始，中國勞動年齡人口年凈減少了500多萬。這不僅意味著低成本勞動力無限供給的時代已經(jīng)結(jié)束，而且過去那種只允許農(nóng)民進城打工不允許進城定居的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式也必然會減速。

土地制度與城鎮(zhèn)化適應性不夠

除人之外，城鎮(zhèn)化另一關鍵的問題是土地。國土部副部長胡存智在論壇上坦言，現(xiàn)有的土地制度與當前階段有關城鎮(zhèn)化的適應性還顯得不夠。

耕地保護問題首當其沖，“城鎮(zhèn)化建設與優(yōu)質(zhì)耕地分布在空間上高度重合，這種發(fā)展格局導致優(yōu)質(zhì)耕地的減少，我國農(nóng)業(yè)保障的基礎受到影響，城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展也就面臨挑戰(zhàn)。”胡存智說。

據(jù)國土部分析，從2001到2010年全國建設用耕地中近1/2是水田和菜地。同時期補充的耕地中水田和菜地不到1/5，即補充的耕地沒有占用的耕地好。“現(xiàn)實中一些地方存在占多補少，占優(yōu)補劣，占近補遠，占水田補旱地，表面上實現(xiàn)平衡但耕地質(zhì)量下降。”

此外，城鎮(zhèn)化過程中土地粗放浪費的現(xiàn)象也比較嚴重，用胡存智的話講，就是在利用上不集約，發(fā)展就不可持續(xù)。

據(jù)他透露，從2000到2010年，全國的城鎮(zhèn)工礦面積增長了58%，但是承載的人口從平均每平方公里7700人下降到7000人，降幅約10%。同期，農(nóng)村人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移進城，農(nóng)村的建設用地不但沒有減少，反而增長了2萬平方公里。

胡存智說，目前來看，城鎮(zhèn)工礦用地中處于低效利用狀態(tài)的有5000平方公里，占全國城市的11%左右。

據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者了解，新增建設用地計劃指標將逐步減少，今年計劃指標就要有所下降，其中會重點控制東部地區(qū)，尤其是京津冀、長三角、珠三角3個城市群的新增建設用地規(guī)模，節(jié)約集約用地將作為推進城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的關鍵和核心任務。

胡存智指出的土地制度與城鎮(zhèn)化目標不適應的地方還包括現(xiàn)行的土地出讓問題。“地方過度依賴新增建設用地的出讓收入，過度依賴土地的抵押融資，這種方式在土地利用、城市發(fā)展中也是不可持續(xù)的。”

（實習生周程程對本文亦有貢獻）